ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ

27.04.2021

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ

Ашот Тевикян
кандидат экономических наук, доцент

Доверие других стран к стране, основано на ею публично заявленной государственной стратегии

Определение

Мы, граждане Армении, заслуживаем правительства, которое уделяло бы больше внимания стратегически долгосрочным государственным целям, а не изменчивым, по ситуации, опросам общественного мнения.

Поэтому нас интересует опыт, каким образом вырабатывается государственная стратегия в странах, где сумели вознестись до уровня стратегического понимания необходимости формирования и осуществления внутренней и внешней политики, и каким принципам при этом они следуют.

Государственная стратегия – это систематическое использование государственными ведомствами находящихся в их распоряжении ресурсов и властных полномочий с целью достижения общественно значимых целей.

В более общем понимании, стратегию можно определить как конкретный подход к согласованию устремлений и возможностей общественных организаций или других структур для достижения целей и создания общественной ценности.В данном определении подчеркиваются, что стратегии, в контексте широкого круга понятий, явлений, действий, способны согласовать устремления и возможности, и тогда, общественные организации (в самом широком смысле этого слова) и связанные с ними субъекты могут действительно достигать важных целей и, следовательно, создавать общественные ценности.

Стратегия, оценивая реальные перспективы имеющейся ситуации и наличные в ней ресурсы, объясняет, как достичь поставленных целей, исполнения желаний в упомянутом контексте с учетом текущих или необходимых возможностей. В тоже время следует различать государственную стратегию от бизнес-стратегии (об этом мы поговорим ниже по тексту).

Вопрос в том, способны ли образующие современное государство организации и институты двигаться в едином направлении и служить интересам всего общества? Гарантией достижения описанных устремлений может стать только наличие идеологии, основанной на ценностях, на обеспечение которой она направлена.Тогда, мы не будем проявлять удивление, как в текущей ситуации, по теме вопросов, которые обсуждаются в парламенте Армении, что подобно в стране, где напрочь отсутствует осознание идеологических приоритетов. Умение мыслить и действовать стратегически присуще далеко не всякому правительству и политикам. Многие из них выбирают линию наименьшего сопротивления, или, что еще хуже, полагаются на интуицию.

Со дня обретения независимости нашего государства прошло более 30 лет, и последние события показывают, что мы только, только начинаем осознавать, что государство определяется чем-то большим, нежели её суверенитетом, стабильностью, что, по сути, является смыслом совместной жизни людей в одном государстве. Это смысл есть то самое гражданское, национальное единство. Путём такого согласованного диалога всех граждан государства может вырабатываться система смыслообразующих политических намерений государства, которую называют государственной стратегией.

Цели

На достижение каких целей должны быть направлены стратегии? Правительства преследуют самые разные цели, от демонстрации национальных достижений и роста ВВП до повышения благосостояния граждан, и ещё, что, сегодня более всего они ценят, так это прирост таких нематериальных вещей, как доверие, счастье, знания, способности, устойчивые институты. Доверие порождает доверие, знания способствуют получению новых знаний. Устойчивые институты обеспечивают общественное благосостояние, которые, в свою очередь, укрепляют устойчивость институтов. Большинство современных стратегий как раз и состоит в создании действующих спиралей развития посредством разработки справедливых институтов.

Каковы социальные функции государственной стратегии:

понимание происходящего, видение перспективы и описание будущего,
преемственность, когда правительство может смениться, но если есть государственная стратегия, существует гарантия преемственности политики и возможность долгосрочного планирования,
если государственная политика придерживается заявленной стратегии, это порождает общественное доверие к власти, которая публично объявляет определённые социальные цели и добивается их, предлагает социальные ценности, по сути конституирует государство как единую силу,
стратегия задаёт этапы продвижения к цели. Это означает способность общества, его элиты и политического руководства не увязать на долгие годы в решении одних и тех же проблем, а добиваться поступательной динамики социального движения,
содержание стратегии расставляет ориентиры и приоритеты для текущей деятельности, для среднесрочных и краткосрочных проектов,
государственная стратегия обеспечивает консолидацию политических сил.

Действия

Что касается действия правительств, то они могут вести как к положительным изменениям в жизни граждан, так и к отрицательным последствиям для страны. По причине последнего, правительства критикуют за близорукость в принятии решений.

В ответ на эту критику, некоторые (!), следуя цели исполнения взятых обязательств, усиливают в своих действиях стратегическую направленность во исполнения их социальных функций, для чего создают у себя подразделения, задачей которой становится выработка долгосрочной перспективы и обеспечение рационального, всеобъемлющего и скоординированного принятия решений органами исполнительной власти.

Частый императив для политиков: Вы не можете использовать средства, если у вас нет разумной стратегии того, что вы собираетесь делать.

Здесь заключен глубокий, жизненный смысл, т.к. речь идет не только о документе с заголовком, содержащим слово «стратегия», принятом правительством, что приводит сплошь да рядом к тому, что применяемые подходы к стратегическому управлению в государственном секторе часто терпят неудачу. Причина в том, что исполнительные органы власти подвергаются определенному давлению (например, споры политических конкурентов, небольшой сроком пребывания в должности высших чиновников), заставляющему их отдавать предпочтение решению тактических задач в ущерб стратегическим, избегая трудного выбора. Они недооценивают будущее в самом буквальном смысле этого слова.

Тогда как политики, способные предвидеть будущее развитие, помогают обществу осознать возникающие время от времени острые проблемы и предложить возможные решения. В конечном итоге, наличие стратегии означает выполнение надлежащей стратегической работы, присутствие надежных процессов стратегического планирования и управления.

Любая организация, серьезно относящаяся к стратегическому управлению, учитывая сложность вопросов политики и неопределенность будущего, понимает, как важно инвестировать в творческие способности своих сотрудников, для формирования стратегического мышления.

Региональные реалии

В нашем, изменчивом, неопределенном, сложном, неоднозначном мире (VUCA – volatility, uncertainty, complexity and ambiguity), в котором мы сейчас живем, новое поколение управленцев осознает, что эффективное стратегическое управление заключается в понимании потребностей и ожиданий граждан, как настоящих, так и будущих, и взаимодействии между организациями государства на всех уровнях и всеми членами общества.

А то что мир таковой, мы убеждаемся все более и более. В частности, за последние годы отношения России и США фактически перешли от соперничества к конфронтации, по сути – вернулись в эпоху холодной войны, что ввергает мир и отдельные регионы (например, Южно-кавказский или Закавказский) в состояние перманентной нестабильности. После подписания трехстороннего соглашения по Карабаху, фактом является то, что этот регион, Закавказье и сопредельный Ближний Восток, переведен в новое геополитическое измерение, где складывается сложная картина с неопределенной динамикой.

Наши предки оставили нам огромное наследие, и мы должны, без промедления, проанализировать причины своих неудач и страданий, исправить ошибки и выработать четкое видение и планы развития, создать системное государство высшего качества. Отсутствие такой системы - неприемлемая роскошь для стран, находящихся в сложных экономических и географических условиях.

В 1990-х мы вернули исторические земли, но потери, которые мы видим сейчас, показали, насколько мы недооценили этот дар истории, что стало результатом глубоко укоренившихся проблем, накопившихся за последние три десятилетия. Вместо того, чтобы по примеру успешных малых стран и народов разрабатывать планы государственного и национального строительства, мы создавали имитацию деятельности. У нас не появились жизненно важные и реально работающие стратегические концепции внешней и оборонной политики, демографической, информационной и продовольственной безопасности. После обретения независимости мы не сумели наполнить это понятие конкретным содержанием.

Находящаяся в точке бифуркации наша страна, переживая очередной момент общенационального психологического отчаяния, обязана начать двигаться по пути построения содержательного государства, основанное на системе эффективного государственного управления, а не на отдельных личностях.

Принципы

Далеко не всегда стратегия является возможной или адекватной. Правительства, организационные культуры которых ориентированны на то, «что скажут в новостях завтра», естественно, не слишком заинтересованы в стратегии. Их органы власти настолько глубоко погружены в протекающие в их недрах процессы, что им уже нет никакого дела, чему они собственно служат, и постепенно утрачивают и чувство цели.

Но нас, естественно более интересуют компетентные и ответственные государственные организации, готовых отстаивать свои ценности и принципы, одновременно сосредоточивая внимание на трех различных горизонтах принятия решений:

Краткосрочный горизонт повседневных кризисов и текущих проблем.
Среднесрочный горизонт проводимой политики и программ, где на первый план выходят качество и успех их исполнения.
Долгосрочный горизонт, в котором новые направления политики и стратегические инновации приобретают особенно большое значение с точки зрения жизнеспособности и достижения успеха. К этому же относится «поколенческий горизонт» таких вопросов, как, например, пенсионное обеспечение, когда правительству необходимо заглянуть в будущее, по меньшей мере, лет на 50.

Руководители государственных структур, продумывая свои действия сразу в трех временных горизонтах, обязаны уделять большую часть времени первому и второму горизонтам. При этом, никто не снимал с них ответственности за решение долгосрочных проблем. Ключевые/высшие чиновники организации должны уметь работать в каждом из трех горизонтов, проецируя долгосрочные/стратегические перспективы в настоящее.

Как отмечает Джефф Малган, занимавший пост руководителя Стратегического комитета премьер-министра Великобритании (2002-2004), в центре стратегического подхода должны находится знания и власть [Малган, Дж. Искусство государственной стратегии: Мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага / пер. с англ. М.: Изд. Института Гайдара, 2011].

Любому правительству необходимо более глубокое понимание природы тех областей, на которые оно оказывает влияние, и тогда оно получает возможность предпринимать точно направленные действия. В ситуации владения необходимыми знаниями, правительство должно делать акцент на власть, если оно обладает широким влиянием на общество, скорее сосредотачиваясь на сотрудничестве, нежели директивности. Но если политикам приходится действовать в отсутствие твердых знаний, им необходимо как можно более чутко прислушиваться и приспосабливаться к внешней среде.

Каждая правительственная стратегия является чрезвычайно важной и вместе с тем рискованной.

Настоящие стратеги должны быть готовы реагировать не только на факты и тенденции, но и на очевидно иррациональные мотивы. Даже если все идет по плану, оценить какое именно действие привело к тому или иному результату весьма затруднительно.

Проблема заключается в том, что стратегия (и её разработчики) может недостаточно реагировать на возникающие, в рамках ею определяемой среды, обстоятельства, ибо стратегия - это не только то, что входит в стратегические планы. Государственные организации должны регулярно поддерживать/обеспечивать разрабатываемые стратегии на соответствие, рассматриваемым в ней, текущим условиям. Стратегия - это менее всего разовая деятельность.

Любые возникающие проблемы, в ракурсе стратегического управления, требуют наличие общих образов будущего, целей и ценностей в среде управленческой элиты, общего видения объектов и предметов управления в системах подготовки и принятия решений. Это возможно в рамках единого управленческого пространства.

Очевидны системные ограничения самого процесса формирования стратегии. Большинство из них упирается в технологическую отсталость сферы управления. На примере Армении можно утверждать, что в общем и целом оказалась освоенной лишь одна макротехнология – бюджетного процесса. Не будучи дополненной другими технологиями и критериями, его реализация легко приводит к своей противоположности – система государственного стратегического планирования и развития просто не работает.

Приведу отрывок из выступления [23.11.2019 https://news.am/rus/news/550375.html] члена Директората, советника генерального директора Америабанка Тиграна Джрбашяна в ходе конференции ArmSec: «Мы недавно провели исследование всех существующих стратегических документов. Сегодня есть 76 документов, которые в нашей стране называются стратегиями, но ни один из них не имел ничего общего со стратегией. Это просто хотелки» . Можно назвать, по крайней мере, несколько технологий, без развёртывания которых задача обеспечения и повышения эффективности системы государственного стратегического управления окажется невыполнимой.

Но выполнимость задачи на 80% зависит от уровня человеческого капитала и качества институтов, т.к. человеческий капитал и ценность институтов составляют наибольшую часть национального богатства практически всех стран мира.

Хорошее правительство – это сердце нашей коллективной свободы, нашей способности реализовывать свой суверенитет. Нам сейчас так необходима стабильность и четкость в действиях правительства.

Опыт

Верная стратегия способна превратить несбыточные, как кажется, мечты в реальность, о чем свидетельствует опыт многих стран мира.

Франция и Германия в 1950-х гг., Малайзия, Южная Корея и Испания в 1990-х гг. служат примерами воплощения социальных чаяний и оптимального сопряжения потенциала обществ и внешних условий, в которых им приходится действовать.

Финляндия встретила 1990-е ежегодным 7%-м снижением ВВП, завершила десятилетие в числе мировых технологических лидеров.
Ирландия, при активном участии правительственных агентств развития обогнала большинство стран – членов ЕС и превзошла Великобританию по уровню ВВП на душу населения.

Выгоды хорошей стратегии очевидны и на примере многих городов мира: захолустный некогда Сингапур, сегодня ставший как один из крупнейших мировых экономических центров, амбициозные города-государства Дубай и Абу-Даби, стремящие к успеху руководства Барселоны, Боготы или Шанхая.

Вдали от споров, их государственные чиновники диагностировали проблемы и вырабатывали решения, опираясь на твердый расчет и практический опыт подходов их реализации. Подходы, связанные со стратегией, такие как стратегическое планирование и управление, являются частью стандартного набора инструментов государственных управленцев и политиков.

Организация

Государственные чиновники, специалисты, все члены команд, ответственные за контроль процессов формирования и исполнения стратегических программ или долгосрочное планирование, входят в формальные структуры, как

Генеральный комиссариат по планированию и наследующий его Центр стратегического анализа во Франции,
Бюро советников по европейской политике (ВЕРА) при Европейской комиссии,
Научный совет (WRR) и Бюро по социальному и культурному планированию в Нидерландах,
Отделения стратегий в Великобритании,
Китайская академия общественных наук и Национальная комиссия по развитию и реформе,
Финский инновационный фонд SITRA,

и это лишь некоторые из действующих стратегических институтов.

Исполняемые ими роли варьируются от разработки геополитических стратегий “высшего” порядка и уровня политэкономии, до стратегий на уровне систем оказания государственных услуг.

Интересна судьба аналогичного офиса в Англии, на истории которой мы остановимся. В офисе Тони Блэра, в 2000-х гг., был создан стратегический комитет правительства (The Prime Minister's Strategy Unit (PMSU) ; структура, входившая в секретариат кабинета министров) и стратегические команды в различных министерствах.

В период максимальной нагрузки непосредственно в комитете работали 140 человек, не считая членов стратегических команд различных министерств.Стратегический комитет действовал во время премьерства Тони Блэра и Гордона Брауна до тех пор, пока его функции не были переданы другим подразделениям в кабинете премьер-министра Дэвида Кэмерона в ноябре 2010 года [https://www.ft.com/content/1371a30b-6bfa-378a-bad0-6de7284657f1]

Целью Комитет было предоставление премьер-министру Великобритании подробных рекомендаций по стратегии и анализу политики по ключевым приоритетам. По словам Тони Блэра, Стратегический комитет будет «смотреть в будущее, для выбора направления развития политики, с учетом новых вызовов и новых идей, для их решения». Комитет за годы своей деятельности подготовил много важных отчетов, которые задали направление правительствам Блэра и Брауна.

Она исполняла следующие три основных роли:

на основе исследований (обозрения) различных стратегий по внешней и внутренней политики, предоставляли рекомендации в соответствии с политическими приоритетами премьер-министра,
поддерживали государственные ведомства в разработке эффективных стратегий и политик и помогали им в наращивании их стратегического потенциала,
проводили, периодически, стратегический аудит, и по их результатам и определяли ключевые проблемы правительства Великобритании.

Директорами Стратегического комитета были: Джефф Малган (2002-2004 гг., Стивен Олдридж (2004-2009 гг.) и Гарет Дэвис (2009-2010 гг.)

Его закрытие, по меткому замечанию The Financial Times “рискует оставить дыру в сердце правительства, которая может проявиться в ближайшие годы”. Очевидно, что в долгосрочной перспективе все более будет заметно отсутствие Стратегического комитета. [https://www.ft.com/content/1371a30b-6bfa-378a-bad0-6de7284657f1]

Правительство Армении в январе 2017 года создало Фонд “Центр стратегических инициатив”. Центр работал в формате сотрудничества государство-частный сектор. В представлении его создателей, он не вытеснял какое-либо ведомство, а должен был выполнять задачи по разработке краткосрочных и долгосрочных программ развития и реформ.

За два года деятельности Центр стратегических инициатив инициировал 26 проектов, многие из них были завершены, но часть - остались на бумаге. Его команда состояла из 22 сотрудников, некоторые финансировались за счет грантов. Однако правительство на заседании 14 сентября (2018г.) приняло решение о ликвидации Фонда. [https://ru.armeniasputnik.am/politics/20180914/14462437/ya-gotov-byl-otchitatsya-chem-zanimalsya-svy...]

Считаю, что это было поспешное решение, учитывая положительный эффект влияния деятельности таких организаций различных стран на их внутреннюю и внешнюю политику, и подобно французскому правительству желательно срочно восстановить работу Центра. Более того, целесообразно создание такой структуры и в Национальном собрании.

Универсальной формулы создания стратегии государственных учреждений не существует. Стратегия может быть открытой и всеобъемлющей как плод коллективного разума общества, равно как и закрытой, осуществляемой под жестким контролем.

Общим для всех успешных правительств является то, что они формировали пространства для размышления, обучения и критики.

Возврат к списку

Другие материалы автора