ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ЛОББИНГА В США

13.04.2010

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ЛОББИНГА В США

Карен Веранян

Институт лоббинга

Термин «лоббизм» произошел от английского слова lobby, означающего «кулуары». Большинство специалистов склонно к мысли, что оно возникло во второй половине 19-го века в США, в период президентства 18-го президента Уллиса Симпсона Гранта (1869-1877гг.). Термин «лоббинг» был назван в честь вестибюля («кулуары») вашингтонской гостиницы Willard, где президент, министры и сенаторы встречались с разными людьми, слушали их просьбы и пожелания, связанные с вопросами государственной политики. Собравшиеся люди пытались убедить президента принять или отклонить то или иное решение, тем самым определенным образом влияя на внутреннюю или внешнюю политику государства.

Лоббинг – это особая система и практика организации отдельных групп общества. Это своеобразный институт политической системы, механизм влияния частных и общественных организаций, политических партий, корпораций профсоюзов на процессы принятия решений правительством и парламентом того или иного государства.

Первоначально взаимоотношения лоббистов с властными органами в Америке носили коррумпированный характер, а специальность лоббиста долгое время считалась не вполне пристойной. Только в конце 19-го века в Америке начала распространяться традиция бескорыстного посредничества между избирателями и представителями власти. Первым от распространенных коррупционных традиций влияния на процесс принятия решений «отступился» известный лоббист Сэм Уорд (1814-1884гг.): он организовывал ужины с участием высокопоставленных чиновников, налаживал партнерские отношения с сенаторами и госсекретарями. Сэм Уорд убеждал их не деньгами, а словом, что вызвало революцию в американской лоббистской деятельности. В результате, лоббистская деятельность в Америке постепенно завоевала уважение и стала высокооплачиваемой специальностью.

Лоббистская деятельность США является развитым социальным и политическим институтом, который вместе со своими субъектами – группами давления и интересов – составляет своеобразные отношения государство – лоббистская группа. Лоббисты, таким образом, осуществляют в различных сделках роль посредника между группами интересов и политическими деятелями, представителями законодательных и исполнительных органов власти, тем самым оказывая значительное воздействие на внутреннюю и внешнюю политику страны. С этой точки зрения, лоббинг занимает важное место в механизме демократии страны и является показателем этого механизма.

Лоббистские группы

Лоббистской деятельностью могут заниматься как отдельные деятели, так и политические, экономические и социальные группы, организации и движения, общественно-политические, государственные институты. Отмеченные субъекты отличаются друг от друга своими целями, средствами их достижения, применяемыми технологиями. Такие группы принято считать лоббистскими, иными словами, группами давления или группами интересов.

Лоббистские группы можно классифицировать в соответствии с направленностью деятельности¹. Это:

Политические лоббистские группы. Финансовые и социальные группы, стремящиеся добиться необходимого влияния на исполнительные и законодательные органы власти страны посредством политической борьбы и участия в предвыборных кампаниях.
Потенциал социальных лоббистских групп (напр., профсоюзов) прямо пропорционален экономическому значению той ветви, которую они представляют. Например, лоббисты, вовлеченные в нефтяную сферу, по сравнению с представителями другой социальной сферы (напр., науки, образования) владеют несравнимо более значительными ресурсами для лоббинга своих интересов. Социальными лоббистскими группами являются союзы и организации ветеранов, женщин, молодежные и экологические союзы и организации.
Экономические лоббистские организации, для которых в рычагах влияния на процессы вынесения государственных решений доминируют экономические факторы. К ряду экономических лоббистских групп причисляются финансово-промышленные группы и корпорации, занимающие на рынке монопольные позиции. Экономические лоббистские группы имеют также собственные финансово-банковые структуры, СМИ, представителей в высоких властных кругах, политических партиях.
Региональные лоббистские группы, стремящиеся получить определенные привилегии и преимущества в своих окружных районах или штатах.
Зарубежные лоббистские группы (или группы давления), которые в специальной литературе чаще упоминаются как этнические группы (ethnic interest groups). Примером активной деятельности этнических групп являются Соединенные Штаты.
Специальные лоббистские группы. Настоящие лоббисты зачастую действуют не самостоятельно, а через своих представителей. Специальные лоббистские группы пускают в ход тогда, когда данная кампания по объективным причинам не может играть эффективной и непосредственной роли в лоббистском процессе, поэтому финансирует специальные лоббистские группы².

Этнические лоббистские группы

Этнические лоббистские группы, формируемые на основе культурных, этнических, религиозных или расовых связей, преследуют цель посредством прямого или косвенного влияния оказать содействие своей родине или народу.

В США этническое самосознание нацменьшинств значительно активизировалось после Первой мировой войны: нацменьшинства начали создавать различные лоббистские группы, чтобы содействовать своим европейским родинам, находящимся в состоянии войны. В период Холодной войны влияние этнических лоббистских групп США в законодательных органах страны было определенным образом ограничено: это было обусловлено международной военно-политической системой и внешней политикой Холодной войны США, проводимой исполнительной властью США.

В последние десятилетия активизации этнической лоббистской деятельности в США значительно способствовали демократические реформы в стране, в результате чего лоббистская деятельность стала намного свободнее. Деятельность лоббистских групп и организаций в Конгрессе США максимально активизировалась параллельно с процессами создания в Конгрессе «советов» (caucus). В этих советах сенаторы и члены Палаты представителей представляют различные этнические группы и их интересы в процессе принятия или отклонения того или иного решения.

По мнению одного из известных специалистов сферы Джеймса Линдси (James Lindsay), существует ряд условий, которые превращают мигрировавшие в Америку группы в этнические лоббистские организации. Во-первых, приехавшие в страну как политические беженцы (напр., кубинцы) чаще организуют этнические группы, нежели те, кто мигрировал по «экономическим» причинам (напр., итальянцы). Во-вторых, мигранты из стран, конфликтующих с государствами-соседями (Израиль, Армения) осуществляют более активную лоббистскую деятельность в защиту интересов своей родины, нежели мигранты из более благополучных стран (Норвегия, Германия и пр.). В-третьих, наиболее сильно политизированное лобби образуют экономически успешные этнические группы (евреи, армяне, индийцы, греки). И в-четвертых, этническая лоббистская деятельность более успешна, когда ее цели находят поддержку политических элит США и наоборот.

Действующие в США этнические лоббистские группы занимаются в основном следующим:

обеспечивают членов Конгресса и представителей правительства США необходимой информацией о том или ином вопросе;
активно участвуют в процессе разработки законопроектов и принятия решений Конгресса, связанных с вопросами внутренней или внешней политики страны;
организуют широкомасштабную агитационную и информационную деятельность с тем, чтобы целенаправить общественное мнение;
особое значение придается вопросам финансовой и политической поддержки «собственным» кандидатам во время предвыборных кампаний.

Правовые основы института лоббинга США

Лоббизм в США осуществляется согласно принятой в 1789г. первой поправке к Конституции страны, которая гарантирует право граждан в вопросе их обращения с жалобами к официальным органам власти. С целью контроля лоббистской деятельности в стране в 1876г. был принят закон, согласно которому все лица, занимающиеся лоббистской деятельностью, обязаны информировать о себе и официально зарегистрироваться в Палате представителей парламента.

Долгое время под лоббистской деятельностью в США подразумевался, в первую очередь, лоббинг внешнеполитических вопросов, и именно эта идея был закреплена в законе «О регистрации зарубежных агентов», принятом в 1938г. (FARA). Закон был принят как попытка пресечения в США нацистской и коммунистической пропагандистской деятельности. Он обязывал их зарегистрироваться и быть отчетным за осуществляемую деятельность. Требования закона применялись, если одна из сторон действовала от имени зарубежного правительства, зарубежной политической партии, самостоятельного или иного субъекта, занимающегося лоббистской деятельностью или выступающего от лица зарубежного правительства-заказчика.

В 1946г. в стране был принят специальный закон о регулировании лоббистской деятельности (Federal Regulation of Lobbying Act), в котором было установлено требование о необходимости регистрации всех профессиональных лоббистов. Основной целью закона было создание всеобъемлющей системы о регистрации и выявлении лоббистов, обеспечение государственной информации о давлении, оказываемом лоббистскими группами на законодательные органы страны. Акт распространялся только на тех лоббистов, которые разворачивали деятельность в Конгрессе США. Закон распространялся на каждое частное лицо, которое «непосредственно через своих представителей, служащих или иных лиц собирало, либо получало денежные средства или другие ценности в основном для того, чтобы поставить их на службу следующим целям: а) принятие или отклонение того или иного законодательного акта Конгрессом США, б) применение прямого или косвенного влияния Конгрессом на принятие или отклонение того или иного законодательного акта». Согласно закону, запрещался открытый подкуп членов Палаты представителей и членов Сената, для которых были установлены следующие меры привлечения к ответственности: до $5.000 штрафа или до 12 месяцев лишения свободы, либо и то и другое одновременно.

Большая волна против лоббистской деятельности в США была инициирована в 70-х гг. ХХ века. В 1971г. был принят закон «О федеральных кампаниях», гарантирующий государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий страны. Принятый закон был направлен на ограничение влияния групп давления, желавших в предвыборной кампании продвигать своего кандидата в президенты. В 1974г. была принята законодательная поправка, согласно которой были ограничены размеры сумм, внедряемых частными лицами и занимающимися лоббизмом и предвыборной агитацией «Комиссиями политического действия», через которых лоббисты получали необходимое финансовое содействие. «Комиссии политического действия» должны были собирать или накоплять средства граждан, групп и союзов и во время выборов в Конгресс проявлять в вопросе распределения этих средств определенный единый подход.

В 1995г. экс-президент США Билл Клинтон подписал новый закон о выявлении лоббистской деятельности (Lobbying Disclosury Act) с более строгими подходами. В законе отмечалось, что «правительство США требует обеспечения государственной информации о деятельности лоббистов, оплаченных за оказание влияния на процесс принятия государственных решений законодательного и исполнительного органов федерального правительства». Закон распространялся также на лоббистскую деятельность не только в Конгрессе США, как это было закреплено предыдущими правовыми актами, но и в исполнительных органах власти. Согласно закону, «лоббисты и лоббистские компании обязаны зарегистрироваться в офисе общественных протоколов Сената США (Senate Office of Public Records), через каждые полгода представлять подробный отчет о своей деятельности». Были внесены ужесточения также в пункт о правонарушениях, нашедших место в течение лоббистской деятельности, в результате чего штрафы увеличились в пять раз, однако лишение свободы правонарушителям не угрожало.

Принятие подобного закона было велением времени и обусловливалось глобализацией общественно-политических развитий и предпринимательства в мире, в результате чего в США усилилась степень влияния этнической лоббистской деятельности. Принятие нового закона было важно также тем, что до этого, как правило, регистрировался лишь один из пяти действующих в стране лоббистов, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и представляли себя за экспертов или советников.

Новые ограничения лоббистской деятельности в США были внесены после терактов 11 сентября 2001г. Усиление мер безопасности ввело ограничение в вопросе входа лоббистов и лоббистских организаций в здание Конгресса США. В результате, в деле утверждения лоббистских связей начали применяться современные технологии, были созданы профессиональные электронные сайты с целью дистанционной коммуникации и обсуждения вопросов с законодателями.

Придя к власти, действующий президент США Барак Обама в свою очередь начал обращать большое внимание на лоббистскую деятельность в исполнительной и законодательной власти страны. 21 января 2009г. Обама обнародовал решение «Моральный кодекс аппарата исполнительной власти», в котором конкретизировались нравственные нормы лоббинга для каждого чиновника исполнительной власти. Он запретил аппарату Белого дома получать подарки от лоббистов и лоббистских организаций. Во-вторых, по закону новоназначенному чиновнику запрещалось в течение двух лет после назначения заниматься сделками, связанными с прежней лоббистской деятельностью. И в-третьих, «требовалось, чтобы в вопросе устройства на правительственную работу руководствовались качественными показателями, знаниями и опытом, а не политическими связями»³.

В марте-июле 2009г. Б.Обама подписал ряд меморандумов, призванных управлять связями между зарегистрированными лоббистами и руководящими служащими фондов принятого в 2009г. исполнительным органом власти «Американского акта восстановления и реинвестиций» (American Recovery and Reinvestment Act of 2009)⁴. Аппарат Белого дома ввел определенные ограничения в деятельность лоббистов, связанные с вышеупомянутым актом, поскольку были опасения, что лоббисты смогут оказывать значительное влияние на процессы и цели осуществления акта. Ограничения касались как устных, так и письменных коммуникаций между лоббистами и служащими исполнительных органов власти. Эти ограничения нашли место, в частности, в президентском меморандуме от 20 марта 2009г. (Presidental Memorandum), устанавливающем для департаментов и агентств исполнительной власти 4 политических вектора в вопросе распределения фондов «Акта восстановления»:

гарантировать, что принимаемое решение достоверно для того, чтобы выделять гранты и другие виды федерального финансирования,
избегать от финансирования «неблагоразумных» проектов,
гарантировать прозрачность отношений с зарегистрированными лоббистами,
для осуществления меморандума обеспечить содействие, оказываемое департаментам и агентствам «Офиса управления и бюджета» ⁵.

Белый дом пошел дальше ограничения прав зарегистрированных лоббистов и лоббистских организаций в их отношениях с исполнительной властью. 23 сентября прошлого года президент Обама заявил о новой политике, которая должна внести ограничения численности лоббистов, зарегистрированных в консультационных комиссиях агентств («Федеральные консультационные комиссии», Federal Advisory Committees), «с целью ослабления или снижения влияния групп особых интересов в Вашингтоне»⁶. Инициатива в основном была направлена на то, чтобы в консультационные комиссии агентств впредь не могли назначаться зарегистрированные лоббисты.

По словам спец.советника президента США по вопросам этики и правительственных реформ Норма Л.Эйсена, «президент призвал американский народ снизить в Вашингтоне влияние лоббистов, которые в прошлом слишком часто добивались непропорционального влияния на тех, кто принимал решения …».

¹Перегудов С.П., Семененко М.С., Лоббизм в политической системе России. Мировая экономика и международные отношения, 1996г., N 9.

²Thomas P. Lyon, John W. Maxwell, “Astroturf: Interest Group Lobbying and Corporate Strategy”. Journal of Economics & Management Strategy, Volume 13, Number 4, 2004.

³Executive Order 13490. “Ethics Commitments by Executive Branch Personnel”, 74 Federal Register 4673. January 26, 2009.

⁴«Американский акт восстановления и реинвестиций», принятый Конгрессом США 29 февраля 2009г., представляет собой пакет программ и действий по стимулированию экономики стоимостью в $787 млрд. Акт касался развития различных сфер деятельности государства (здравоохранение, образование, безработица и содействие пенсионным фондам, научно-исследовательская отрасль и пр.).

⁵The President: “Memorandum of March 20, 2009: Ensuring Responsible Spending of Recovery Act Funds”, 74 Federal Register 12531, March 25, 2009.

⁶The White House. “ Lobbyists on Agency Boards and Commissions”, Blog Post. September 23, 2009.

Возврат к списку

Другие материалы автора